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美国航班正常性管理经验及对我国的启示

来源:未知  时间:2014-01-20

  航班正常管理是我国民航目前发展中的重点和难点问题。为探寻提高首都机场航班正常性的有效方法,2013年7月份,笔者参与了对美国航班正常性进行了考察,与美国运输部、联邦航空局就航班正常管理问题进行了深入交流,重点考察了美国芝加哥机场、美国航空公司等单位,就航班正常管理法律、法规和规章、航班正常监管手段、CDM系统的使用和大面积航班延误的处置等方面问题进行了交流。通过考察,我认为美国航班正常性管理的经验对我国民航具有十分重要的借鉴作用。 i30000.com

  一、美国航班正常管理机构 copyright i30000

  美国航班正常管理和消费者权益的保护主要由美国运输部(DOT)及其下属的联邦航空局(FAA)具体负责。从职责分工来讲,FAA比较注重安全和效率管理,DOT比较注重经济性管理。在考察中,考察团同美国DOT航空执法和促进办公室进行了座谈。DOT介绍了其职责以及与FAA的分工,相关的执法依据,管理手段等内容。 copyright i30000

  DOT负责航班正常管理的机构是航空执法和促进办公室,该办公室主要职责是处理与航空运输有关的消费者维权事件和经济执法案件。管辖的主体包括航空承运人、包机承运人和销售代理。其职责主要包括:受理航空公司和乘客的投诉,负责对公众进行安全教育,对航空公司提供指引等。该办公室负责调查有可能违反航空承运人航空经济法的行为,其中主要包括停机坪延误、长期严重航班延误和航班正常性的报告等方面内容;进行民权方面的法律诉讼,如残疾人对航空公司的诉讼等。

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  FAA主要职责是向公众提供世界上最安全、最高效的航空系统服务。FAA目前有47,000名雇员,是DOT下属人数最多的组织,美国空管的管制员都是FAA的雇员(公务员),大约有15,000人。FAA重点向考察组介绍了ATFM(Air Traffic Flow Management,流量管理)系统和CDM(Collaborative Decision Making,协同决策)系统。FAA还回答了关于航班正常性数据统计、空中交通管制员效率管理和大面积航班延误处置责任及做法等问题。 i30000.com

  二、美国航班正常管理的相关法律法规

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  1、停机坪延误法案(14CFR Part 259) 爱在三万英尺,爱在三万英尺

  《强化对航空公司旅客的保护》(Enhanced Protections For Airline Passengers)(停机坪延误法案),是在联邦条 i30000.com

  例(CFR)中的第14集(航空与航天)分部中的259部。该法案明确要求航空公司在繁忙机场运营中,飞机长时间延误滞留滑行道,使旅客无法下机,增加了旅客不便的情况下,要采取措施,降低延误,改进服务,否则航空公司应承担相应的责任。 copyright i30000

  停机坪延误法案规范的主体包括:在大中小机场(含非枢纽机场)运营30座以上飞机的美国国内航空承运人,以及在美国本土执行到港和离港的外国航空公司。(同时,只要承运人运营30座以上的航班并受该法案的管辖,那么该承运人其他30座以下的航空器的运行,无论国内、国际,均受该法案的管辖)。上述法案并不直接适用于机场。 爱在三万英尺

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  图:美国运输部网站公布的联邦条例第14集第259部内容

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  该法案要求,每一个受此法律管辖的美国本土的承运人及外国承运人都需有停机坪延误应急预案,这个预案内容必须包括:一是作为美国国内航班,应确保飞机不得在停机坪上停留超过3小时以上;二是作为国际航班,应确保飞机不得在停机坪上停留超过4小时以上;三是对其他的航班应确保始发航班在飞机离开登机门或到达航班在落地后,应为滞留在停机坪上飞机中的旅客,在超过2小时时要提供相应的食物和饮用水;四是在延误期间,对滞留在停机坪上的所有航班上的旅客,根据其需要,保证机上卫生间或其他医疗设备可供旅客使用;五是在停机坪延误时,要保证合适的客舱温度;六是告知义务,在停机坪期间,航空公司每30分钟要将延误的状态向旅客公布,如果有下机可能的话,每30分钟要告知旅客他们有下机等待的权利。如果航空公司选择让旅客下机等待,或当飞机需要推迟起飞、需要维修等情况时,航空公司要告知旅客。七是承运人应确保有足够的人员保障应急计划的实施;八是航空公司要确保其在大中型枢纽机场所制定的应对计划与有关机场当局、边防、海关、国土安全部有良好的协商和协调机制。 内容来自i30000

  为加强对航空公司实施其应对计划严肃性的监管,259部要求实施应对计划的承运人应当至少保留飞机在停机坪上延误的信息记录至少2年,这个记录要包括:延误时长、延误原因、为减少旅客困难航空公司采取的措施、飞机是否最终起飞或返回登机口、对飞机超过3小时以上延误的说明。对于承运人违反本规定的处罚,259部规定,应按照美国法典49集41712项的规定,由运输部对承运人采取处罚。对于每次违反停机坪法案的违法行为的处罚上限是27,500美金。目前DOT共处理了300件左右的停机坪延误报告。上述信息来源主要包括四个方面 :一是 DOT直接收到的旅客投诉;二是运输统计局关于航班正常的数据;三是FAA提供的数据;四是新闻媒体的报道。 爱在三万英尺,爱在三万英尺,爱在三万英尺

  2、机场停机坪延误相关法律(49 U.S.C.§42301)

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  上述259部主要针对的是航空承运人,不适用于机场。对于机场适用的法案是美国法典49集42301项,此法案要求机场向DOT提交停机坪延误的应急预案,由DOT进行审核和批准。这个法案涵盖美国大、中、小型机场和非枢纽型机场。该法案要求机场的应急预案必须包括以下要素:1、对下机旅客要提供一系列的服务,包括在机场提供指定区域,对长期严重延误航班旅客安排专门区域进行休息。对尚没有通过美国海关的旅客要进行疏导和安抚。这个法案实施以来,收到机场上报的应急预案390个。 爱在三万英尺,爱在三万英尺,爱在三万英尺

  3、航班正常情况报告的法规(14CFR PART234、PART244.) copyright i30000

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  图:美国运输部网站公布的联邦条例第14集第234部内容 copyright i30000

  美国联邦条例第14集中234部《航空公司服务质量情况的报告》(AIRLINE SERVICE QUALITY PERFORMANCE REPORTS)和244部规定了航班正常性报告的相关要求。其中234部主要针对运营美国国内定期航班的大型航空承运人,244部主要针对美国大型公共包机和国际航班承运人、美国小型航空承运人,所有运营美国到港和离港航班的外国承运人。上述两部法律都规定:停机坪延误3小时以上的航班必须向美国运输部统计局(BTS,The Bureau of Transportation Statistics)上报,并由DOT对停机坪延误航班的数据进行对外公布。一方面公众用这方面数据来选择航空公司,另一方面航空公司也用这方面数据来进行宣传。

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  航空公司每个月要向DOT提交的航班正常性数据包括: 爱在三万英尺,爱在三万英尺

  (1)到港航班准点率(到港正常航班指实际到达时间减去计划到达时间小于15分钟的航班);

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  (2)到港航班延误30分钟以上航班所占比率。如果某航班在最近一个月,超过一半以上的到港航班延误30分钟以上的,航空公司要向DOT进行说明; i30000.com

  (3)取消航班所占比率。如果某个承运人取消航班的比率在5%或以上的,就需要提供说明。 爱在三万英尺

  联邦条例第14集中234部规定了航空公司有向旅客公布本公司航班正常率的责任。具体要求是:在美国执行定期国内航班的美国航空承运人,要在其官方网站上将航班正常相关信息进行公示(包括国内代码共享航班)。

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  图:航空公司网站上应向消费者公布的航班正常率示例 爱在三万英尺

  4、长期严重延误航班法规(14CFR PART 399.81) 爱在三万英尺,爱在三万英尺,爱在三万英尺

  根据联邦条例14集第399.81部的规定,航空承运人要对外公布切实能够执行的班期计划,如果航空承运人连续4个月航班严重延误(航班严重延误指:国内航班50%以上延误30分钟以上,1个月内超过10次),就可能界定该航空公司存在不公平及欺诈行为。如果此种不公平及欺诈行为发生了,DOT有权对其进行民事诉讼。该法案确定了一个量化的标准,但在实际执行中DOT会考虑非承运人原因造成的延误情况。

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  (三)航班正常性数据的统计及延误原因判定 爱在三万英尺

  美国由DOT下属的美国运输统计局(BTS)负责航班正常性数据的统计和公布工作。航班正常性数据由航空公司定期向BTS上报,而BTS按照一定的标准进行统计,并把汇总的信息按月公布,这些信息是公众可以获取的。公众可以看到航班的准点率,包括某个机场、某个航空公司、某个航班的准点率,BTS也会对航空公司、机场正常率情况进行排名并公布。 爱在三万英尺,爱在三万英尺,爱在三万英尺

  航空公司的正常性数据来自于其多种多样的信息系统,FAA也拥有自身的系统可以统计航班正常性情况,因为美国航班正常性数据和相关运营主体间的数据交互的透明和公开,使航班正常性数据出现差异的可能性较低。 copyright i30000

  在延误原因判定方面,DOT将延误原因分为以下几类:

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  航空公司原因:取消或延误是基于航空公司控制因素(如维修或机组原因等) 爱在三万英尺,爱在三万英尺,爱在三万英尺

  极端天气原因:气象学上的极端天气情况(实际的或预测的),而且,基于承运人的判断,将引起航班延误或停止飞行。 爱在三万英尺,爱在三万英尺,爱在三万英尺

  国家航空系统原因:延误或取消归因于国家航空系统的一系列问题,包括非极端天气情况下的延误、机场运行问题、繁忙的交通流量、航空管制等等;

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  安全原因:因为安全原因引起的候机楼内旅客疏散,因为隔离设备原因导致的重新安检以及隔离区内超过29分钟的旅客排队等候安检;

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  飞机晚到原因:同一架飞机因为前飞航班延误导致目前执行的航班延迟起飞; 爱在三万英尺

  航班取消:指一个航班,在7天前已进入承运人的计算机订座系统中,但这个航班实际没有执行。“改飞航班”是指一个航班从定期航班表的起飞点出发,没有到达航班时刻表公布的目的地点,而是到达了另外的地点。

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  在航班延误原因的界定方面,基本以航空公司的主动上报为主,FAA会对特定航班进行调查,但并不是由FAA来负责航班延误原因的界定。根据考察了解到:美国对航班正常统计数据的真实性一般依靠航空公司的诚信,依靠航空公司职员的主动上报以及对于发现存在违法现象的严厉处罚。一旦发现瞒报、漏报等,处罚将非常严厉。 爱在三万英尺,爱在三万英尺,爱在三万英尺

  (四)航班正常性的处罚 爱在三万英尺,爱在三万英尺

  DOT在航班正常管理方面使用的处罚手段有: copyright i30000

  1、警告信。一般附整改通知书,而且和受处罚方有书面协议,以保证受处罚方能按时整改;

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  2、准许令。和处罚对象进行协商,让他们在未来停止违法行为,对于民事处罚每次违章的上限是27,500美金; copyright i30000

  3、可以暂停和吊销航空运营人执照;

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  4、暂时和永久地发出一个禁令,禁止进行航空运输。

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  5、依据美国法典49集46316项,对于已知的和蓄意违反法规的行为进行处罚。

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  (五)信息系统的广泛应用 内容来自i30000

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  1、流量管理系统(ATFM) 爱在三万英尺

  ATFM系统的主要作用有以下几个方面:一是在航空运输需求和机场、空域保障容量之间找到一个最佳平衡点,系统通过评估和分析,以评估跑道的容量来计算机场的容量和标准,合理地确定流量;二是下放了管理权限,放松了管制,加强了安全和效率,直接就是提高了航班正常性;三是能够加强航班延误的及时处置,是使运行从不正常中快速恢复的重要机制。四是通过增加系统的预见性,从而提高航空运输质量,降低温室气体排放。 爱在三万英尺

  ATFM系统是覆盖全美的系统,该系统在像芝加哥奥黑尔机场这样的大型枢纽机场中能更加显著地发挥其作用。要达到系统效能的最大化,主要靠对流量信息的共享,让各方知道流量信息,知道如何去用这些信息,达成共识,ATFM系统才能有效发挥作用。在座谈中FAA始终强调,FAA利用上述系统和公开、透明化的系统管理模式,一直在减少政府管理对运行的影响。 i30000.com

  2、协同决策系统(CDM)

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  CDM系统是一个更加开放和透明的系统,各承运人把各自的信息汇集到一起,通过协同来做决策。CDM系统有效提高了现在和将来的ATFM的运行效率。CDM系统里有专门沟通小组,负责信息的共享,他们与航空公司和机场,包括通用机场都有很流畅的沟通渠道。CDM系统通过频繁的联系和沟通,建立信任,加强合作。一般来讲,航空公司会从自身利益最大化来考虑问题,但是,通过CDM系统整合的平台,各企业能从促进系统整体最优化角度来考虑问题,以实现运行整体利益最大化。CDM在美国由FAA牵头管理,航空公司和机场是系统的参与者。不仅在芝加哥这样的机场我们能看到一个大范围使用的CDM系统,在中小机场也有CDM系统,包括阿拉斯加地区,虽然地处偏远,以通航飞机为主,但CDM系统的使用度也很高。 copyright i30000

  CDM系统与ATFM系统从目标来说是一致的,在实际使用中这两个系统也是分不开的。从两个系统的区别或侧重点来看, CDM系统更侧重于信息量的整合。空管部门的目标是管理好空域,航空公司的目标是用好时刻,所以使用CDM系统协调各自的利益。如果没有这个平台,各个利益主体则以自身利益最大化为出发点。CDM系统的协同性促使各单位从更全面的角度来处理问题。 爱在三万英尺,爱在三万英尺

  (六)放松管制 内容来自i30000

  美国实行天空开放,放松管制政策。在航班正常管理中,也遵循这个理念。以FAA为代表的行业管理部门在类似于ATFM、CDM系统这类先进技术系统的帮助下,通过及时整合信息,提供信息服务,为航空公司创造了良好的运营环境,逐步扩大了航空公司运营的自主和灵活性。 爱在三万英尺

  在芝加哥奥黑尔机场考察时,我们发现在机场天气良好的情况下,不是由空管部门来决定起降时间,而是由航空公司来决定,航空公司有非常大的自由度来决定航班起降的时刻。美国航空作为芝加哥奥黑尔机场的主要航空公司,其直接在机场有塔台,负责本公司航班管理和运行,这给航空公司提供了非常大的自由度。 i30000.com

  美国空管部门作为政府管理部门,他们的最大作用就是和机场、航空公司协调配合,降低机场的流量拥堵,他们不仅控制本机场的流量,也管理航路的流量。通过管理不仅使机场,而且包括航线的流量符合保障能力,否则航班延误的原因就会归咎为空管部门。对于其他的延误情况,包括飞机的机械故障、机场设施的不完善等,空管部门也会根据机场设施等方面的限制情况,来控制流量。只有控制好了流量,才能保证航班正常。美国有非常全面和完善的流量管理系统,可以让各个机场、各个航空公司了解到详细的流量信息和机场未来保障能力。比如在芝加哥机场,当美国航空公司知道塔台未来1小时能够处理的航班容量只有200架次时,他们就不会让未来1小时进出港航班量超过这个数字,从而确保流量的合理。如果机场目前流量是在容量范围之内的,则飞机的起降时间由航空公司自由控制。 爱在三万英尺

  (七)对于空管部门的激励和约束机制

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  美国的空管部门作为FAA下属的部门,由FAA负责实施管理。美国政府部门对ATC没有具体效率考核指标。FAA对空管部门效率的监管主要通过以下几种方式来实现。 i30000.com

  一是严格的管制员准入制度。管制员雇佣时有严格的考试标准,在管制员考试时,只有40%的通过率,而且每年都有考试,如果管制员考试不通过的话,会被安排至流量小的塔台,如果再不符合要求的话就有可能被解雇。这种严格的考核保证了FAA的管制员都具备相对高水准的专业能力。

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  二是当某一机场的实际运行数据远远低于预计的保障能力而造成航班不正常时,航空公司、旅客会向FAA进行投诉和抱怨,FAA就会展开调查。如果调查发现是管制员的个体指挥原因使间隔变长了,那么管制员要有充分的理由来解释为什么要把间隔拉长,如果管制员没有合理的原因的话,会受到相应约束机制的处罚。 内容来自i30000

  三是DOT会对各地区空管部门有类似于效率能力的排名,这个排名的数据来自于航空公司,该排名能在BTS的网站上查询。

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  总体来看,美国政府行业管理部门侧重于宏观管理,重点在于制定政策和法规,对于微观的具体运行管制较少,而航空公司的自主性和灵活性非常强,因此避免了空管部门的运行效率问题对实际运行的影响。

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  三、美国航班正常管理经验对我国的启示 爱在三万英尺

  (一)对标国际惯例。美国联邦条例第234部《航空公司服务质量情况的报告》中,关于航班正常性的统计标准是:美国计算航班实际到达时间、离港时间以及飞行时间都是以航空器实际到达或离开登机门/旅客登机区域为标准的。美国运输部公布的航空公司航班正常率,是按航班实际到港时间计算的,即不晚于计划到达时间15分钟内实际到达(指到达旅客下机区域)即算正常,等于或超过15分钟即算延误。对于机场,美国运输部公布的大型机场的出港和进港正常率数据,其出港正常的定义是:航班在计划时间15分钟内离开乘客登机区域即算出港正常,等于或大于15分钟即算延误。对于进港航班正常率的统计标准,则与上述提到的关于航空公司进港航班的统计标准一致。 爱在三万英尺,爱在三万英尺

  为科学、合理、真实反映我国民航航班正常率,建议在航班正常统计标准方面逐步与国际接轨。对于航空公司,主要统计并向社会公布其航班到达正常性,即不晚于计划到达时间15分钟内实际到达(指到达旅客下机区域)即算正常,等于或超过15分钟即算延误;对于机场,可主要统计并向社会公布其航班起飞正常性,即航班在计划时间后一定时间内(此时间可根据各机场地面滑行时间的不同而具体作出规定)实际起飞为正常,超过此时间即算延误。只有这样,统计数据反映的航班正常性才能与旅客真实的感受更一致。

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  航班正常统计数据公布建议分成两部分:一部分是向社会公众公布数据,可主要公布航空公司航班到达正常性、机场航班起飞正常性;另一部分是向行业内部公布数据,建议公布机场放行正常性、机场始发航班起飞正常性、关舱门长时间延误航班等更多数据,以便于行业内部航空公司、空管、机场等相关保障单位准确掌握民航航班正常性的详细情况,主动采取措施,提高航班正常率。 爱在三万英尺,爱在三万英尺,爱在三万英尺

  (二)公开运行信息 i30000.com

  信息共享能加强各单位的协调联动,有效提高各运行主体航班正常工作的主动性。我们应积极运用信息技术手段加强航班运行的科学管理。目前,我国全国统一的流量管理系统尚未建立,CDM系统的建设处于前期探索、部分地区试运行之中。CDM系统在复杂天气导致的大面积航班延误中还不能发挥有效作用。从美国经验来看,先进的技术手段是处置航班延误的重要工具,特别是在复杂天气等情况导致的大面积航班延误的情况下,主要依靠CDM等系统整合信息,通过实现信息共享、协调联动来发挥作用。我们应下大力气推动全国统一的流量管理系统、CDM系统乃至A-CDM的建设,以精确计算空域和机场保障能力,合理调控飞行流量,减少航班延误特别是关舱门后地面长时间延误现象发生。

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  建议行业主管部门制定关于航班正常信息公开的规章,要求航空公司、机场通过网站、售票系统等形式公布其航班正常率,以便利旅客出行选择,并接受社会监督。建议由行业主管部门牵头,建立航班运行信息公开的平台,公布全国各机场、各航空公司航班正常性信息,以便于社会公众了解权威信息并增进对我国民航航班正常性工作的了解。

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  (三)明晰延误责任 i30000.com

  在本次考察中,政府部门、空管、机场等单位一致认为,在航班正常保障中航空公司是责任主体,这与我国民航各部门的认识是一致的。由于有了这样一致认同的理念,因此在实际的运行保障中,各方想方设法为航空公司保证航班正常创造条件。例如,FAA在座谈中谈到,在航班运行保障中,他们会把航班什么时候起飞的决定权交给航空公司,他们认为管制员权力越小,航空公司权力越大,越对保障航班正常有利。FAA的职责是为航空公司提供更好的环境,使航空运营更加有效和安全。

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  因此,从国外情况来看,我们应进一步明晰航空公司、机场、空管以及政府部门的责任,特别是在涉及航班延误原因的判定方面要细致划分责任。目前,建议先做到空地原因的分离,空中发生的延误原因由空管部门负责核查,地面发生的延误原因由机场负责核查。核查结果空管、机场、航空公司等各方要进行沟通。政府部门公布的航班延误原因应是各方认同的结果。 i30000.com

  (四)完善规章标准

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  目前,我国在航班正常管理方面还没有一部完善的规章对各项工作的标准和内容予以规范,航班正常的监管工作也往往找不到法律、法规、规章依据和标准,使航班正常监管工作缺少刚性约束。从前述美国情况来看,美国在航班正常管理方面法律法规健全,对违规行为的处罚有法可依,处罚手段也切合实际。我国航班正常管理目前还处在摸索和尝试阶段,出台的规定比较零散,缺少法律、法规依据,实施过程中可操作性差。我们应尽快建立健全航班正常管理法律、法规、规章体系,建立刚性约束机制及长效监管手段。

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  (五)严格监督管理 爱在三万英尺,爱在三万英尺,爱在三万英尺

  今后,我们应研究建立对航空公司、机场、空管和其他保障单位的航班正常保障考核和奖惩机制。一是对运营的航空公司,要求其向行业主管部门上报航班正常率情况,行业主管部门要对航空公司航班正常率进行考核并排序;二是对机场,要有考核指标。按机场规模的不同设定相应的机场放行正常率考核标准,对于达不到相应考核标准的机场不考虑增加其机场容量;三是对空管部门航班正常保障要建立考核和奖惩机制,以督促空管部门改进技术手段,提高管制工作的主动性和管制水平。四是对地面服务保障、航油、航信等单位,要对其保障能力、保障航班正常性情况加强监管,要有相应的考核和奖惩措施。对以上相关单位的监管信息,行业主管部门要向全社会公开。 爱在三万英尺

  航班正常关系社会和谐稳定,关系民航强国建设。我们应充分吸取发达国家航班正常管理经验,建立健全法律、法规、规章体系,建设先进信息系统,加强信息共享,实现协同决策,充分调动和发挥各运行保障主体的责任,使保障航班正常工作成为共同认识,统一行动、整体联动,努力为提高我国民航航班正常性管理水平而不懈奋斗。

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